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Les enjeux financiers de la métropole du Grand Paris

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Christophe MICHELETChristophe Michelet
PARTENAIRES Finances Locales
Président

La Métropole du Grand Paris (MGP) existe, la preuve : elle a voté son premier budget le 1er avril.

Mais en attendant que les compétences et les actions métropolitaines se mettent en place, pour la plupart des acteurs locaux et notamment les communes, c’est au niveau des « territoires » ou « établissements publics territoriaux (EPT) » que le « Grand Paris » se vit au quotidien.

C’est autour de cette dualité métropole/territoire que se focalisent, pour l’instant, les multiples enjeux financiers de cette mécanique métropolitaine très complexe.

ACP FORMATION : Comment s’articule l’architecture financière et fiscale ?

Christophe Michelet : C’est une architecture financière et fiscale à trois étages. Et une fiscalité partagée entre métropole, territoires et communes.

La spécificité de cette architecture par rapport à celle d’une métropole de droit commun, c’est l’existence jusqu’en 2020 de trois niveaux de perception des ressources fiscales, avec une multiplication des flux financiers entre ces trois niveaux. De fait, si à quelques exceptions près, ces flux reposent sur des concepts bien connus en intercommunalité, les cartes ont été distribuées dans un ordre inconnu jusqu’alors.

Ainsi, la fiscalité sur les entreprises est partagée entre la MGP, qui perçoit la CVAE mais aussi les IFER et la TASCOM et les EPT qui perçoivent la CFE et en fixe le taux (ce qui a permis de repousser l’épineuse question de l’unification des politiques fiscales à l’échelle de la métropole).

En revanche, la fiscalité « ménages », soit taxe d’habitation et taxes foncières, est réservée aux seules communes. Y compris pour celles qui étaient membres d’EPCI qui en percevaient une partie, avec donc une récupération de cette fiscalité… qu’elles vont cependant restituer à leur EPT (cf. ci-après).

Il existe une nouvelle répartition des dotations d’État. L’obtention d’une DGF intercommunale[1] était souvent l’une des motivations de création d’un EPCI. Mais dans ce cas précis, les EPT n’en perçoivent pas, ni d’ailleurs aucune autre dotation de l’État, qui sont uniquement perçues par la MGP.

Celle-ci perçoit ainsi seule la dotation d’intercommunalité (147 M€ en 2016) et la dotation de compensation (1 185 M€ en 2016).

En revanche, les EPT qui vont pourtant dans certains cas recouvrir le même territoire qu’une communauté d’agglomération existante ne percevront plus aucune dotation de l’État, mais seront uniquement alimentés par des reversements des communes et de la MGP.

Si on prend l’exemple de la dotation de compensation qui était perçue directement par les EPCI, elle reviendra indirectement aux EPT en transitant par la MGP, puis par les communes.

Les mécanismes de reversement sont complexes, car là où préexistaient des EPCI, il a fallu permettre aux EPT s’y substituant de conserver leur stock de ressources antérieures, à travers des mécanismes de reversement.

Ainsi, au niveau des communes, les ressources perdues par l’EPCI et rendues aux communes, vont dès 2016 revenir aux EPT via des « fonds de compensation des charges territoriales ».

En parallèle, il a été nécessaire d’imaginer une « dotation d’équilibre » entre la MGP et les EPT pour que la MGP récupère les produits qu’elle ne perçoit pas… mais qu’elle doit reverser aux communes via leur attribution de compensation.

Cette attribution de compensation, bien connue dans les intercommunalités de droit commun, sera le principal lien financier entre MGP et communes.

Une des raisons de ces flux croisés découle de la mise en place en deux temps de la MGP, la période 2016-2020 étant prévue comme transitoire, avant que la métropole ne bénéficie de l’intégralité de la fiscalité professionnelle et que les EPT soit ravalés au rang de syndicat intercommunaux.

ACP FORMATION : Quelles sont les problématiques financières spécifiques ?

Christophe Michelet : Pour des entités créées, souvent ex nihilo, au 1er janvier 2016, être capable de voter leur budget primitif avant le 15 avril, surtout au regard de la complexité financière de l’ensemble, pouvait relever de la gageure.

Si l’exercice était à la portée de l’EPT « Paris » et des trois EPT à périmètre constant par rapport à leur EPCI d’origine, pour les autres, il ressemblait à une course contre la montre.

Car au-delà des flux financiers « mécaniques » avec les communes et la MGP, les EPT devaient anticiper les prévisions budgétaires liées aux compétences dont ils ont hérité dès le 1er janvier. Et pour les territoires où existaient des EPCI, consolider leurs recettes et dépenses, avec parfois quelques surprises à la clé, notamment quand les communes avaient réussi à se partager excédents ou à sanctuariser des dotations de solidarité qui allaient disparaître. Certains n’ont ainsi réussi à équilibrer leur budget 2016 qu’en puisant dans les réserves accumulées, ce qui n’est pas gage de pérennité de leur financement.

Mais au moins cet obstacle a-t-il été franchi.

Dans beaucoup de territoires, le Fond de péréquation intercommunal et communal (FPIC) a été l’invité surprise des premiers mois d’existence. Il faut reconnaître que les services de l’État avait mis longtemps à en définir les modalités de calcul au sein de la métropole, avec des ajustements de dernière minute dans la Loi de finances 2016, pour finalement décider de le calculer à l’échelle de chaque EPT, selon un schéma proche de celui applicable dans les EPCI.

Mais sur certains territoires, les simulations réalisées ont montré des variations sensibles, donnant lieu à d’âpres débats pour savoir qui de l’EPT ou des communes membres allaient supporter la hausse ou bénéficier de l’optimisation…

Et là ce n’est pas fini, puisque le FPIC 2016 n’est pas encore notifié et que le débat va donc rebondir dans les prochaines semaines.

À noter que, contrairement à ce que certains imaginaient, il n’y a aucun dispositif de péréquation interne à la métropole : le FPIC se répartit au niveau des EPT, donc dans un relatif « entre soi » et le FSRIF continue a être calculé à l’échelle régionale.

Les transferts de compétences, ensuite : comme pour les autres aspects, une répartition entre métropole et territoires est prévue, doublée d’un échelonnement dans le temps.

Sur le plan financier, les règles sont proches de celles des EPCI « ordinaires » avec une évaluation des charges à réaliser par une commission. Et donc en réalité deux commissions : une au niveau MGP, la CLETC et une autre au niveau de chaque territoire, la CLECT.

Pour les EPT, certains transferts ont eu lieu dès le 1er janvier 2016, principalement pour l’eau, l’assainissement, les déchets et le PLU et ceux qui ne disposaient pas d’une structure immédiatement opérationnelle ont dû s’organiser dans l’urgence. Reste dans les prochains mois à réaliser dans les règles l’évaluation de ces charges transférées avec, en parallèle, quelques sujets à traiter comme le financement de la gestion des déchets ou le mode de gestion effectif des compétences transférées.

ACP FORMATION : Peut-on parler de pérennité financière pour les territoires ?

Christophe Michelet : On le voit, à ce stade, les enjeux financiers concrets se situent davantage au niveau des territoires que le la métropole. Or, le législateur, et en tous cas le gouvernement, ont plutôt envisagé les EPT comme une étape intermédiaire avant une véritable métropolisation. Et de fait ont quasiment privé les territoires de ressources propres, renvoyant leur financement à leurs communes, via le Fonds de compensation des charges territoriales.

Ce qui va rapidement placer les élus locaux devant un dilemme : faire porter à leur communes le financement d’un « étage » intercommunal supplémentaire, avec la quasi-certitude de supporter des charges de structures supplémentaires ou laisser les EPT à l’état de coquille quasi vide, mais ainsi donner raison aux tenants d’une « métropolisation » rapide.

De fait, au-delà des discours politiques, c’est probablement la réalité financière qui va s’imposer et donc l’évolution des ressources respectives entre MGP et EPT qui va in fine faire la pencher la balance en faveur du modèle « territorial » ou «  métropolitain ».

[1] Comment est calculé la DGF (dotation globale de fonctionnement) intercommunale pour la MGP ? Seule la MGP recevra la DGF intercommunale. Celle-ci est calculée à partir de la moyenne de celles perçues par les EPCI existant sur son territoire, €/habitant, ce qui aboutit à une DGF 2016 d’un peu plus de 20€/habitant. Alors qu’une communauté urbaine ou une métropole créée au 1er janvier 2016 percevrait au moins 60 €/habitant.

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