Les collectivités face au défi de l’inexorable montée en charge des péréquations horizontales

Pierre BordeauxPierre Bordeaux
Adjoint au Maire de Courbevoie et Co-président de la Commission développement et solidarité de Paris Métropole.
DGA d’une fondation d’entreprises sur la performance et la gouvernance des services publics locaux. Sociologue et chercheur en organisation, management stratégique et sciences sociales (France et Russie)

Une problématique qui ne se résume pas aux seules questions financières

La loi de Finances pour 2011 a introduit deux dispositions qui ne sont pas passées inaperçues parmi les décideurs et les cadres territoriaux avertis des questions de finances et de solidarité territoriales, mais qui n’ont, peut-être, pas été immédiatement suffisamment comprises par les collectivités territoriales.

En effet, le Parlement avait à cette occasion approuvé, d’une part le doublement du fonds de péréquation entre les collectivités d’Ile-de-France (FSRIF), le faisant passer de 185 à 270 millions entre 2012 et 2015, et d’autre part, la création d’un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) qui doit progressivement monter en charge pour être en mesure – en 2016 – de prélever et de redistribuer près d’un milliard d’euros en faveur des collectivités les moins favorisées.

Une tendance lourde à prendre en considération dans la manière de construire les exercices budgétaires, mais pas seulement…

Cette tendance s’est depuis confirmée par l’inscription dans le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles d’un nouveau fonds de péréquation entre les départements d’Ile-de-France de près de 60 millions d’euros (article 14), avec semble-t-il la création également attendue, à la fin du débat parlementaire, d’un fonds métropolitain d’investissement (FIM), toujours au niveau francilien[1].

Si cette question des péréquations n’est pas nouvelle, le fait de créer ou de faire évoluer à la hausse les fonds de péréquation dits « horizontaux » intervient à un moment où l’État, tout en se défendant de tout désengagement, a été amené à annoncer une réduction drastique de ses concours financiers aux collectivités (4,5 milliards d’ici 2015 selon l’AMF)[2].

Dès lors, se pose bien évidemment un certain nombre de questions sur les intentions cachées ou non, les contraintes avérées ou supposées, voire sur les manières d’annoncer et de décider de la part des représentants de l’État, au moment même où celui-ci peine de plus en plus à publier les différents paramètres indispensables à l’élaboration des budgets locaux en temps et en heure.

Les collectivités se trouvent donc particulièrement fragilisées devant la telle montée en puissance de ces différents dispositifs de péréquation[3], autant parce qu’ils sont devenus une composante majeure des prélèvements ou des ressources des collectivités, que parce qu’ils sont jugés peu compréhensibles dans leurs mécanismes de fonctionnement par la plupart des décideurs et des cadres locaux. À cela s’ajoute également le processus d’élaboration et de suivi du budget de l’État, qui, par ses différentes séquences d’élaboration, de discussion, d’amendements et de lois rectificatives, peut avoir des conséquences importantes sur les ressources de certaines collectivités, et ce parfois même après le vote de leurs budgets[4].

Revoir et adapter les procédures d’élaboration des budgets locaux, mais bien plus reconstruire les procédures de co-élaboration des politiques publiques.

C’est la raison pour laquelle, plus que jamais, les décideurs locaux, au premier rang desquels figurent les élus, les cadres territoriaux et pas seulement les directeurs financiers, se doivent de faire preuve de vigilance et, peut-être en fonction de leur situation, de se donner les moyens de mieux cerner les conditions d’élaboration et de modification de ces dispositifs de péréquation.

Cette suggestion induit bien évidement, pour chacune des collectivités, la mise en place des procédures internes adaptées à leur situation et à leur organisation pour être en mesure d’anticiper les décisions et les effets de cette montée en puissance des fonds de péréquation, quitte à se faire assister par certains cabinets d’experts.

Cependant, il s’agit aussi de faire en sorte que les décideurs publics, dont les élus, puissent réinvestir les instances de débats et de décisions pour comprendre, et au-delà peser, sur les décisions liées à l’élaboration et aux logiques péréquatrices. Le plus souvent, elles sont abandonnées à des techniciens et des experts, dont la compétence et l’implication ne peuvent être remises en question. On doit comprendre également la sophistication des dispositifs financiers de la sphère publique, et particulièrement ceux qui renvoient aux problématiques de redistribution, en reflétant seulement l’hétérogénéité des objectifs, voire les contradictions assignées aux mécanismes de solidarité.

Pour autant, la question ne relève pas uniquement d’une problématique technique mais au contraire réinterroge la décision et la vision politique vers le progrès et la cohésion de la cité. En effet, construire des mécanismes de redistribution implique de s’assigner collectivement des objectifs équilibrés entre réduction des disparités et préservation des dynamismes économiques. Ces dernières ne vont pas de soi et sont aussi la résultante d’investissements humains et financiers locaux de longue date dont la robustesse dépend aussi du respect de quelques fondamentaux. De la même manière, les élus s’accordent à considérer que la lutte contre la pauvreté, le repli sur soi, ou plus positivement, la construction de politiques efficaces d’accès à l’emploi, à la formation, au logement et au mieux-être sont également des priorités irrépressibles de tout engagement politique.

Dès lors, c’est bien aux décideurs locaux de savoir re-hiérarchiser ces questions, en plaçant en premier lieu les questions sociétales, puis celles des modalités pratiques. Ce fut et c’est encore le sens du travail de la Commission développement et solidarité de Paris Métropole[5] arrivée à un consensus sur la question des péréquations entre les élus d’une Région Capitale, dont on néglige trop souvent l’importance des disparités entre les territoires, les habitants et les collectivités.[6]

Vers un nouveau management stratégique des collectivités davantage fondé sur la coproduction et la coopération entre les acteurs et les rationalités de nature différente.

Cependant et pour conclure provisoirement, cette expérience et les différents travaux sur les évolutions sociétales et leurs influences sur les transformations organisationnelles rendent nécessaire de repenser tous les processus de production des politiques publiques, aussi bien en interne des organisations locales que dans les modes de coopération entre les collectivités et les institutions.

Les premiers enseignements de nos expériences et de nos recherches[7] – et dans les limites de cet article – tendent à démontrer qu’il est devenu indispensable de savoir faire travailler ensemble, dès l’identification des problématiques, les décideurs, les cadres locaux et les experts mobilisés à l’occasion.

Il ne s’agit pas de mettre chacun sur le même plan de compétences et de responsabilités. Les élus ne seront pas des « super chefs de service » et les techniciens ne seront pas dépossédés de leur savoir-faire. Mais l’imbrication des problématiques conduit à construire de nouveaux savoirs collectifs et coopératifs pour que chacun puisse ensuite participer à l’identification et à l’élaboration d’une action capable de mobiliser et fédérer.

Cette dimension initiale de mise en commun et de confrontation des représentations, des informations, des expériences et des pratiques induit aussi une organisation qui permette la prise de décision et la planification stratégique de l’action. Elle nécessite toutefois, dès son fondement, une coproduction de l’action et une certaine organisation de telle sorte que les objectifs définis puissent être atteints. Ce nouveau management stratégique des collectivités et des organisations n’en est qu’à ses balbutiements conceptuels, mais s’observe déjà dans de nombreuses situations locales, tant la question de la mobilisation des rationalités et des différentes compétences est devenue indispensable pour comprendre une réalité future de plus en plus complexe.


[1]Cet article ne couvre pas entièrement le champ des mécanismes de péréquation. Voir, en la matière, l’excellent rapport remis par François Pupponi, Député du Val-d’Oise et Maire de Sarcelles, au Ministre de la ville Péréquation et Politique de la ville, février 2013.

[2] Communiqué de l’AMF en date du 19 mars 2013.

[3] La réduction des inégalités territoriales reste un point de consensus républicain partagé par les élus.

[4] Certains effets considérés comme vertueux n’atteignent pas toujours leurs objectifs et peuvent, dans ces situations imbriquées et systémiques, conduire à accroître certains effets paradoxaux comme l’amendement n° 487 additionnel à l’article 69 sur les DMTO déposé lors du vote de la loi de Finances 2013 ou encore l’amendement déposé par deux communes dans le cadre du FSRIF 2012 qui a conduit à faire reporter sur des communes à faibles ressources un niveau de prélèvement plus important alors que, justement, elles auraient été bénéficiaires de la solidarité régionale.

[5] Paris Métropole est un syndicat d’études mixte, créé en 2009, qui regroupe plus de 203 collectivités d’Ile-de-France de toutes morphologies socio-économiques et regroupant toutes les tendances politiques républicaines.

[6] Les communes les plus pauvres y disposent de quatre fois moins de ressources par habitant que celles les mieux dotées, les tensions sur le logement et les transports sont plus importantes qu’ailleurs en France sans omettre un coût de la vie de plus en plus important qui conduit à de nouvelles inégalités et exclusions.

[7] Un premier article sur la prospective territoriale et cette question d’un nouveau management stratégique a été publié par l’auteur ; Vertus et limites d’une discipline d’action sans doute pas entièrement comme les autres, (p. 165 et suivantes) in L’imagination managériale des cadres publics, sous la direction de Brunetière JR, Chanut V, Vallemont S, CNDP- CRDP– 2013.

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