Déficit public et finances locales

Hugues ViennetHugues Viennet
Consultant et formateur en finances publiques et gestion locale

Confrontés aux objectifs de réduction du déficit public, l’État et sa représentation démocratique, fortement incités par les instances européennes, ont naturellement prévu de faire participer l’ensemble des acteurs publics à l’effort général, notamment les acteurs locaux.

Le principe d’autonomie de gestion des collectivités territoriales, réaffirmé par les lois successives de décentralisation, est un obstacle pour l’État. Comment contraindre sans outrepasser la loi ?

Du côté des collectivités, il s’agit de transformer une contrainte en opportunité et pour relever le défi, de développer, notamment, un certain nombre d’outils de contrôle et de maîtrise de leur gestion.

Formalisées au sein des différents projets de loi de Finances, des décisions précises et chiffrées vont, à terme, fatalement conduire certains acteurs territoriaux à réviser une partie de leurs comportements et modalités de gestion puis à réorienter leur stratégie financière.

ACP FORMATION : Faisons un point d’actualité sur l’évolution du déficit public et de la dette de l’État.

Hugues Viennet : La loi de programmation des Finances publiques pour les années 2012 à 2017, encadrée par le Traité budgétaire européen, avait prévu la résorption du déficit à l’horizon 2017 et le maintien de l’objectif de réduction du déficit public français à 3 % du PIB en 2013. L’objectif ne sera pas tenu en 2013, les dernières prévisions le portent à 4,1 % du PIB et repoussent à 2015 l’objectif de 3 %…

ACP FORMATION : Quelle est, aujourd’hui, la part des collectivités territoriales dans le déficit global ?

Hugues Viennet : Les premiers chiffres disponibles pour 2012 font ressortir un déficit global de près de 99 milliards d’euros dont 3,1 milliards imputables aux APUL (collectivités locales et autres organismes locaux), pour une dette globale qui passe le cap de 90 % du PIB (8,7 % du PIB pour les APUL).

Précisons que la constitution du déficit est fondamentalement différente selon les structures. Pour les structures centrales de l’État, le déficit commence au sein de l’exploitation annuelle, dans l’impossibilité structurelle à couvrir les seuls intérêts de la dette, puis à rembourser le capital et à financer les dépenses d’investissement. Pour les seules collectivités locales, l’exploitation étant plus ou moins équilibrée, le déficit est essentiellement constitué par les investissements pour la part non autofinancée par la structure.

L’un est légitime, utiliser la dette comme un outil de financement des investissements ; l’autre, du côté de l’état, financer une partie de l’exploitation par la dette financière, est un interdit économique. Dans tous les cas, un euro de déficit net représente un euro d’emprunts nouveaux.

ACP FORMATION : Quels sont les conséquences et les enjeux financiers pour les collectivités locales ?

Hugues Viennet : La loi de programmation des Finances locales 2012-2017 prévoyait une réduction progressive des dépenses de l’État en volume et une limitation de la progression des dépenses locales à 0,71 % en moyenne annuelle. Pour aboutir à ce résultat, devant l’impossibilité d’assortir cet objectif d’une contrainte directe, l’État doit réduire ses concours à l’économie locale (60 milliards d’euros au total en 2013).

Après une période de « gel » de 2010 à 2012, les concours sous enveloppe normée (essentiellement dotation globale de fonctionnement) seront progressivement réduits à partir de 2014. L’économie globale est fixée à 1,5 milliards d’euros de réduction annuelle en 2014, puis 2015. Notons que l’engagement de réduction des dépenses global pour l’État au PLF 2014 est de 1,5 milliards d’euros.  Pour 2014 (PLF 2014), l’effort portera à 56 % sur le bloc communal (communes et intercommunalités),  31,7 % sur les départements et 12,3 % sur les régions. S’agissant du bloc communal, la répartition de l’effort portera à 70 % sur les finances des communes et à 30 % sur les intercommunalités.

ACP FORMATION : Quel impact réel sur les finances locales ?

Hugues Viennet : La réalité des chiffres (base 2012) est révélatrice d’un effet « résiduel » diversifié des réductions prévues en 2014, en 2015 et pour l’avenir.

Pour le bloc communal, la réduction de l’enveloppe normée serait de 820 millions d’euros en 2014… à rapprocher des 103 milliards d’euros de recettes de fonctionnement encaissées en 2012 (+ 2,4 % en 2011). Pour les départements, la réduction serait de 476 millions d’euros… à rapprocher des 63,7 milliards d’euros collectés en 2012 (+0,7% en 2011). Enfin pour les régions, la réduction des concours serait de 184 millions d’euros… à rapprocher des 22,5 milliards d’euros de recettes perçues en 2012 (+1,5% en 2011). Reste à préciser les conséquences réelles, collectivité par collectivité, selon leurs choix de gestion et leur « santé » financière.

Il n’y a pas de surprise, la part des collectivités locales étant réduite dans le déficit public et leur autonomie financière reconnue, les possibilités de récupération de l’État sur ce type de structure ne peuvent se réaliser qu’à la marge. Ajoutons enfin qu’une partie des « récupérations » devrait servir à renforcer les politiques de solidarité et de péréquation horizontales (au cœur du bloc communal).

Si, en apparence, les décisions annuelles ne paraissent pas encore « substantielles » au regard des finances réelles des collectivités, c’est bien plus leur effet cumulatif au fil des exercices qui préoccupe aujourd’hui le monde local et ses élus.

ACP FORMATION : Qu’en est-il des modalités de gestion locale et des stratégies financières des  élus ?

Hugues Viennet : Levier fiscal en berne, concours de l’État en réduction, crise des financements, nécessité d’économies d’échelle… les collectivités locales sont à la croisée des chemins.

À l’origine de plus de 70 % de l’investissement public, et pour maintenir cet effort générateur d’activité économique, les collectivités vont devoir chercher leurs ressources ailleurs que dans celles des ménages, des entreprises ou dans le soutien de l’État. Par exemple sur le marché de l’économie réelle avec les limites imposées au secteur public ou par une meilleure exploitation du domaine public local et du patrimoine privé des collectivités.

Mais, au sens d’un vieil observateur, l’effort essentiel doit porter beaucoup plus sur le volet des « dépenses » de fonctionnement : économies directes, mutualisation et partage de moyens entre collectivités… que sur les « recettes » dans un contexte de défiance envers la fiscalité.

Pour cela, deux conditions essentielles doivent être remplies. Certaines collectivités ont d’ailleurs commencé à les intégrer. Il faut d’abord porter un regard attentif et sincère sur la réalité de l’équilibre financier de la collectivité en y consacrant au moins autant de temps et de soin qu’à la construction budgétaire – cf. Les écarts récurrents entre budget et résultat final. Il faut ensuite développer de véritables outils d’évaluation quantitative : contrôle de gestion, analyse des coûts des activités déployées, et prospective financière « réaliste » et les rendre incontournables dans le raisonnement budgétaire, au sein d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) rénové et outillé.

Sources de informations chiffrées : DGFIP, Observatoire des fiscalités locales 2013, Cabinet Stratorial finances, Cabinet ORFEOR.

1 Commentaire

  • Trouver d’autres financements parallèles est indéniable pour les collectivités territoriales afin de pouvoir s’impliquer davantage dans le développement économique et social de chaque territoire. Toutefois, la mise en place d’un appareil de contrôle se révèle indispensable pour vérifier les dépenses et les recettes.

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