Finances et masse salariale publiques

Photo Michel BibalMichel Bibal
Ministère de la défense
Direction des affaires financières

« De moins en moins de fonctionnaires trop nombreux sous-payés trop chers. » La complexité du pilotage de la masse salariale et des effectifs publics permet d’affirmer tout et son contraire.

La masse salariale publique est constituée d’éléments dont la liste nous est familière, puisque nous la lisons sur nos bulletins de salaire.

Il s’agit des rémunérations brutes d’activité, elles-mêmes constituées de rémunérations principales, de charges connexes (indemnités de résidence, supplément familial, heures supplémentaires…) et de primes et indemnités (cotisations et contributions sociales à la charge de l’État ou de la collectivité en tant qu’employeur et prestations sociales et allocations diverses) de tous les personnels liés à l’État (ou à la collectivité) par le lien juridique entre l’employeur et ses salariés.

Ces dépenses « de personnel » doivent être distinguées de celles faites au profit des personnels qui ne sont pas réalisées intuitu personae du fait du lien salarial. Ce peut être, par exemple, l’achat de prestations de formation de la société ACP (toute ressemblance…).

Les rémunérations des agents publics augmentent-elles ?

« P’têt ben qu’non. » Les rémunérations principales des agents (environ 65 % de la masse salariale) sont calculées en référence à une grille qui indique le nombre de points d’indice attachés à chaque grade. La valeur du point d’indice est figée depuis 2010 : les rémunérations principales ne peuvent plus augmenter.

« P’têt ben qu’oui. » Il y a des facteurs de croissance « mécanique » de la masse salariale hors de tout processus de décision. Citons en trois.

Les taux annuels de cotisation sociale ont, mathématiquement, des conséquences sur la masse salariale du seul fait de la croissance de la part « employeur », quand bien même les rémunérations individuelles n’évolueraient pas.

Il y a, dans la fonction publique, les mécanismes destinés à compenser l’augmentation du coût de la vie quand la rémunération principale n’évolue pas : les mesures « bas salaire » équivalentes des augmentations du SMIC en sont une illustration.

Il y a enfin (et surtout) le glissement vieillesse technicité (GVT) positif, terme barbare qui désigne les conséquences salariales de la progression d’échelon et de grade qui augmente in fine le nombre de points d’indice pour le calcul de la rémunération principale et de certaines primes et indemnités dites indexées qui évoluent donc proportionnellement.

Les effectifs de la fonction publique diminuent-ils ?

« P’têt ben qu’oui. » De manière schématique, disons que l’effet de noria envisage le remplacement des « sortants » par des « entrants ».

Le niveau de remplacement (le fameux « un sur deux » tant honni), la démographie des agents publics… sont des facteurs de diminution de la fonction publique, même si les effets en sont parfois ralentis (allongement de la durée de cotisation du fait des réformes des retraites).

« P’têt ben qu’non. » La période récente a donné lieu à des transferts de personnel de l’État vers d’autres organismes publics, notamment des collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation. De la même manière, le développement de l’intercommunalité a pu donner lieu à des transferts des communes membres vers un EPCI.

Ces transferts peuvent se traduire à la fois par une baisse des effectifs (de l’État ou de la commune) et par une augmentation des effectifs (de la collectivité ou de l’EPCI). L’évolution de la masse salariale de l’État, d’un ministère, d’une commune… doit donc être appréciée à périmètre constant.

La masse salariale augmente-t-elle ?

« P’têt ben qu’oui. » « P’têt ben qu’non. » La masse salariale diminue moins vite que les effectifs : ses déterminants font évoluer la masse salariale de manière contradictoire. D’aucuns peuvent bien énumérer les pratiques salariales ou de gestion des effectifs à suivre ou à ne pas suivre, le constat demeure.

C’est ce constat qui a conduit la Cour des comptes à souligner l’extrême rigidité de la dépense salariale de l’État dans un rapport sur Les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État remis à l’Assemblée nationale en octobre 2010. L’État a mis en œuvre un ensemble de mesures pour la maîtrise de la masse salariale (non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux, gel du point d’indice). Mais ces mesures n’ont été possibles qu’à la condition de concessions sociales (redistribution de la moitié des économies réalisées par le « un sur deux », garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) pour compenser la stabilité indiciaire quand l’indice des prix continue d’augmenter…

Le premier rapport de la Cour sur les collectivités territoriales a montré le retard des collectivités territoriales dans la maîtrise de leur masse salariale. Mais le constat est identique. La dépense salariale est rigide : elle ne saurait être freinée avec la même « facilité » (?) que les autres dépenses. Le gestionnaire peut décider de diminuer le nombre de prestations commandées à ACP (d’autres économies peuvent être privilégiées, bien sûr), il ne peut pas décider d’arrêter de payer les agents ou de les empêcher de vieillir… Le ralentissement de la dépense salariale est possible à condition d’être conscient que le débat est également d’ordre social.

Il est impossible de conclure sur un tel sujet. Alors je termine ce propos comme je l’ai commencé par une provocation en affirmant que l’expérience du « un sur deux » devait être menée. Elle a mis en lumière à la fois le caractère radical des mesures de maîtrise de la masse salariale et leurs limites au moins au plan financier. La maîtrise des finances publiques ne saurait faire l’économie d’actions pour stabiliser la dépense salariale, mais elle ne saurait reposer prioritairement sur elle.

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