Modernisation de la gestion du patrimoine des collectivités locales : un enjeu qui semble faire consensus !

Franck ValletouxFranck Valletoux
Dirigeant fondateur de STRATEGIES LOCALES

Le récent rapport de l’Inspection Générale de l’Administration (IGA) et de l’Inspection Générale des Finances (IGF) de mai 2016 sur le patrimoine des collectivités locales met en lumière les manques en matière de gestion active du patrimoine des collectivités et propose des solutions pour y remédier.

Voici les principales préconisations qui méritent qu’on s’y arrête…

Un manque de connaissance précise du patrimoine

Cette première observation semble assez générale, même si les départements et les régions déclarent mieux connaître leur patrimoine dans un sondage organisé pour l’occasion.

Il apparaît clairement que la connaissance partielle des collectivités sur leur patrimoine est un frein à la mise en place d’une gestion active en vue d’optimiser les coûts de détention et de mobiliser les leviers financiers latents.

Il faut aussi noter que si le patrimoine bâti est globalement assez bien connu, puisque par nature il nécessite des interventions techniques, le patrimoine foncier est très largement méconnu et faiblement documenté.

À l’évidence, cette connaissance du patrimoine doit commencer par l’identification des biens, mais sans s’arrêter à cette première étape. Une analyse approfondie selon des critères de performance de l’occupation, de performance financière, de performance technique, de performance de l’offre de services publics… permet de réaliser une analyse critique et d’identifier les pistes d’amélioration. Le rapport pointe le fait que très peu de collectivités ont réellement engagé cette démarche globale.

Un problème de valorisation du patrimoine

Le rapport met en lumière que les seules indications financières à disposition pour valoriser le patrimoine des collectivités sont les valeurs d’actifs recensées dans les comptes de gestion, avec toutes les limites techniques qu’elles sous-tendent. À ce jour, la valeur comptable du patrimoine des collectivités (fortement éloignée d’une valeur vénale) est comptabilisée à hauteur d’environ 1300 milliards d’euros… soit presque dix fois plus que la valeur financière de la dette des mêmes collectivités ! Cette valeur d’actif est donc très importante et laisse entrevoir des économies de gestion dont les effets pourraient être très sensibles. Cette valeur d’actif est très concentrée sur les communes (49%), et en particulier les communes de plus de 1 000 habitants qui ne représentent que 30% du nombre de communes, mais 80% de la valeur d’actif des communes.

La proposition d’un compte financier unique qui consisterait à regrouper les informations issues des comptes administratifs et celles des comptes de gestion est très intéressante. Ce compte financier offrirait une information plus complète sur les coûts de détention et la valorisation du patrimoine, aujourd’hui les grands absents de la gestion financière des collectivités. Rappelons que la seule approche budgétaire fait abstraction de l’essentiel des enjeux financiers du patrimoine qui dépassent pourtant bien souvent les enjeux débattus dans les préparations budgétaires.

Privilégier les dépenses d’investissements sur le parc existant plutôt que la création d’équipements neufs

Cette préconisation est très intéressante car elle sous-entend qu’à service public constant, il n’est pas nécessaire d’accroître le patrimoine. Dit autrement, une collectivité dont la population n’évolue pas ne devrait pas avoir besoin de plus d’écoles, de plus de crèches, de plus de bibliothèques… sauf à disposer des moyens financiers lui permettant d’offrir de nouveaux services publics.

En réalité, cela pose la question de la gestion du patrimoine dans son ensemble qui permet de procéder à des arbitrages. Si telle école est dans un état qui nécessite une réhabilitation lourde, alors il convient d’arbitrer entre sa réhabilitation et sa reconstruction… sans oublier dans ce dernier cas de valoriser l’ancienne école afin de ne pas accroître le volume global du patrimoine à gérer.

Donc plus qu’un ciblage des investissements sur la réhabilitation de l’existant, la question de l’arbitrage est essentielle si l’on veut maîtriser la taille du patrimoine. Mais pour cela, il est nécessaire de disposer des données et analyses comparatives entre divers scénarios pour aboutir à un choix éclairé.

Faire du transfert de propriété le régime de droit commun des transferts d’équipement dans le cadre des intercommunalités

Cette question est centrale actuellement dans toutes les opérations de transferts de compétences liées aux changements de périmètres des intercommunalités.

Le problème juridique que lève le rapport est celui du régime de mise à disposition qui n’offre pas aux intercommunalités la possibilité de gérer activement leur patrimoine, interdisant à l’EPCI toute évolution de son patrimoine, figeant la situation patrimoniale à sa configuration au jour du transfert.

Dans le cadre des transferts de compétences, une autre question mérite d’être abordée sur les valorisations d’équipements : la méthode de valorisation de l’équipement. En effet, si les charges de fonctionnement sont relativement simples à identifier, la valorisation des équipements est par contre beaucoup plus complexe et source de nombreuses tensions au moment des transferts.

La commune qui transfère un bien qu’elle a édifié en mobilisant ses ressources doit effectivement céder le bien à sa juste valeur et non en fonction des dépenses réalisées ou des ressources mobilisées.

De plus, il est indispensable de dépasser l’approche comptable pour procéder à une valorisation économique du bien afin de transférer à l’EPCI les moyens nécessaires à son maintien en état.

Même si c’est contraire à l’esprit de la loi, la tentation est grande raisonner sur la moyenne des investissements réalisés les années qui précèdent le transfert pour conclure que l’on transfère une route en bon ou en mauvais état. Dans le second cas, on considèrera que la route devra être refaite rapidement, nécessitant une mobilisation financière chiffrée dans un plan pluriannuel de travaux (PPI). Mais ce raisonnement serait exact si la compétence n’était transférée que pour cinq à dix ans, hors elle doit être appréhendée comme un transfert définitif et intemporel. Ainsi, la route qui vient d’être remise en état nécessitera des travaux dans quinze ou vingt ans, mais que l’EPCI devra assumer sur ses ressources propres. Il est donc indispensable de valoriser les biens à leur valeur économique et non sur leur valeur d’investissement immédiat. Donc, même si cela heurte les esprits, les routes devront être transférées avec un étalon de valorisation unique pour chaque catégorie de voiries applicable à toutes les communes, quel que soit l’état dans lequel elles ont été transférées. C’est ensuite la décision politique de l’EPCI qui jugera de l’urgence des investissements à réaliser.

Renforcer les obligations d’amortissement du patrimoine

Compte tenu des règles d’amortissement en vigueur en comptabilité publique, le rapport estime que les amortissements ne portent que sur 7% des biens des communes, 28% des départements et 85% des régions. Cette faible proportion du patrimoine soumis aux règles d’amortissement révèle un risque de sous-estimation de la dépréciation du patrimoine, et des besoins d’entretien. La mission propose alors de généraliser l’amortissement de tout nouvel élément de patrimoine et de supprimer la possibilité offerte aux départements et régions pour désensibiliser le poids budgétaire de ces amortissements pesant sur la fameuse règle d’or de l’équilibre budgétaire.

Cette sous-évaluation est réelle et nous la constatons tant au niveau national qu’auprès des collectivités avec lesquelles nous avons élaboré un plan stratégique patrimonial. La question de l’amortissement est très intéressante car elle fait apparaître la réalité du poids financier lié à l’entretien/renouvellement du patrimoine et donc la capacité de la collectivité à y faire face.

Toutefois, l’amortissement comptable pose des questions d’ordre technique sur sa durée et ses modalités de calcul… mais on touche là au problème du rapprochement souhaité, mais pas forcément souhaitable, entre comptabilité publique et privée. En effet, les collectivités ont un objectif de maintien en état d’équipements publics dans une logique intemporelle sans recherche de plus-value, alors que les entreprises privées recherchent une optimisation de leur résultat et donc de leur fiscalité. Une application stricte de la logique d’amortissement consistant à amortir le coût total de construction pourrait être extrêmement pénalisante pour les budgets publics.

Donc, si la logique d’amortissement a le mérite de faire apparaître la réalité du coût de détention d’un patrimoine et de la nécessité de procéder à des arbitrages sur le redimensionnement du patrimoine, il serait souhaitable que les modalités de mise en œuvre prennent en considération les spécificités de l’action publique. Ainsi, l’amortissement du seul coût de réhabilitation serait plus juste, compte tenu du caractère intemporel du service public.

Des procédures de valorisation à renforcer

Le rapport note la qualité des évaluations de France Domaine. Il rappelle aussi les règles de cession des biens qui sont analysées comme n’étant pas assez encadrées.

Pour cela, trois propositions sont faites.

Encadrer les cessions d’un bien à un prix inférieur à sa valeur vénale. Si cette proposition est parfaitement légitime, elle part du principe que les évaluations de France Domaine sont toujours justes…

Comme pour l’État, il est proposé que les communes de plus de 10 000 habitants, les départements et les régions disposent d’un droit de déclassement anticipé permettant de raisonner globalement pour les opérations immobilières « à tiroir ». Cette adaptation de la procédure est très intéressante, même si le seuil des 10 000 habitants discrimine les petites communes qui peuvent aussi être confrontées à ce type d’opération immobilière.

Faire précéder toute cession d’actif d’une publicité permettant la mise en concurrence. Proposition tout à fait louable.

Par ailleurs, la procédure de valorisation du patrimoine des collectivités est essentielle. Elle pose la question de la procédure administrative, mais aussi des contraintes imposées sur la destination du bien cédé. En effet, si la procédure est trop lourde et les contraintes trop importantes, le bien ne trouvera pas preneur, ou à vil prix. Il est donc essentiel de s’assurer de l’objectif recherché par la collectivité en répondant à cet arbitrage bien légitime entre l’aménagement urbain et les recettes de cession attendues.

Pour tout plan de cession, il est essentiel de procéder à une analyse globale du patrimoine afin de ne pas céder à la tentation de vendre au plus vite les biens disponibles (et donc de valeur !) pour engranger des ressources immédiates, alors que ces biens auraient peut-être permis de désensibiliser la remise en état d’autres biens occupés. Par un simple transfert de l’occupation, il est parfois plus opportun de céder un bien à faible valeur pour économiser un coût de remise en état important plutôt que de céder un bien qui en apparence offre une meilleure valorisation.

Optimisation des charges de fonctionnement liées au patrimoine

Le rapport décrit les difficultés rencontrées pour identifier les coûts budgétaires affectés au patrimoine, mais il en fait une évaluation. Celle-ci montre que 28 milliards d’euros auraient été dépensés en 2014 pour l’entretien du patrimoine (dépenses de fonctionnement + dépenses de personnel affecté au patrimoine).

Des simulations sont ensuite proposées pour mesurer quelles pourraient être les économies générées par un travail d’optimisation de ces dépenses. Le rapport les estime entre 500 millions d’euros et 1 milliard d’euros la première année, selon les hypothèses retenues.

Il est certain qu’une gestion rigoureuse du patrimoine génère immédiatement des économies substantielles sur les charges de fonctionnement, mais aussi sur les dépenses d’investissement.

En effet, le travail d’arbitrage du patrimoine permet d’optimiser l’occupation des surfaces, d’arbitrer les biens les plus coûteux en réhabilitation (ou mise aux normes) et ainsi réduire les dépenses globales (fonctionnement et investissement).

Le rapport aborde un point essentiel qui mérite d’être relevé : le faible montant des cessions d’actifs des collectivités qui représentent environ 3 Md€ en 2014. Ce montant est à rapprocher des quelques 50 Md€ de dépenses d’investissement des collectivités, dont la part liée au financement de nouveaux actifs est estimée entre 40 et 50%, soit entre 20 et 25 Md€. Nous avons donc 3 Md€ de cessions pour 20 à 25 Md€ de création d’actifs nouveaux… sauf à ce que les capacités financières des collectivités soient en hausse constante, cet écart incite à se pencher sur la réelle capacité des collectivités à assumer financièrement cette augmentation constante de patrimoine, ou sur le vieillissement prématuré du patrimoine qu’il induit…

Le rapport propose aussi de rendre obligatoire une évaluation ex ante des dépenses de fonctionnement liées aux équipements nouveaux de plus de 5 M€, et une évaluation de la rentabilité socio-économique pour les projets supérieurs à 20 M€. Il suggère de réaliser cette évaluation pour les projets plus modestes, sans la rendre obligatoire.

Cette préconisation est forcément très positive, on ne peut que regretter que la question se pose…

Conclusions

Le rapport de l’IGA et de l’IGF  illustre les limites techniques auxquelles sont confrontées les collectivités dans la gestion de leur patrimoine et pointe les pistes d’amélioration qui permettraient de faciliter une gestion active.

Les préconisations formulées témoignent de l’absolue nécessité de moderniser les outils et méthodes de gestion du patrimoine public pour faciliter l’optimisation des moyens financiers qui lui sont dédiés.

Si les solutions préconisées vont dans le sens de cette modernisation, elles proposent parfois d’encadrer un peu plus les procédures, ce qui peut s’avérer contre-productif. Certains points, parfaitement nécessaires, devront être adaptés de façon spécifique pour le secteur public, tout particulièrement les mécanismes d’amortissement.

Ce travail de l’IGA et de l’IGF apporte des réflexions intéressantes qu’il conviendrait de ne pas laisser sans suite et qui mérite une attention très particulière, compte tenu des enjeux financiers et d’optimisation du service public qu’il représente… donc continuons à œuvrer vers la modernisation nécessaire des moyens de gestion du patrimoine des collectivités qui permettra de trouver des solutions face aux efforts financiers qui seront certainement encore demandés aux collectivités dans les prochaines années…

Pour en savoir plus : Télécharger le rapport

 

 

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