Les PPP : un outil utile à la réalisation des investissements publics ?

Stéphane Manoukian
Associé
EY

Les partenariats publics-privés (PPP) ont été fortement décriés ces dernières années. Ils seraient trop coûteux et pas assez efficaces. Les montages financiers associés à ce type de contrat sont complexes et souvent mal appréhendés. Ils sont pourtant un outil internationalement reconnu pour maîtriser les coûts et les délais des investissements publics.

ACP FORMATION : Quelles sont les caractéristiques économiques et financières des PPP ?

Stéphane Manoukian : En France, les PPP prennent le plus souvent la forme de concession de service public ou de marché de partenariat. Lors de la contractualisation d’un PPP, une analyse détaillée des risques conduit à les affecter au partenaire qui en aura la meilleure maîtrise. Aucun PPP ne prévoit un transfert intégral des risques vers le partenaire privé.

Les montages juridiques envisagés se traduiront par des allocations de risques et des flux financiers différents.

Dans un marché de partenariat, le partenaire privé conçoit, construit, finance et exploite les infrastructures en contrepartie de redevances. Dans une concession de service public, l’infrastructure est financée partiellement ou totalement par l’usager. Des subventions sont parfois nécessaires pour assurer l’équilibre économique du projet. En maîtrise d’ouvrage publique, la personne publique supporte tous les risques du projet. Tous les flux financiers du projet transitent par son budget.

Les concessions de service public et les marchés de partenariat se différentient de la maîtrise d’ouvrage publique par les grandes caractéristiques suivantes : une maîtrise d’ouvrage privée ; une prestation globale et intégrée de conception, réalisation, entretien – maintenance de l’infrastructure ; un transfert de risques important vers le partenaire privé ; des pénalités qui doivent inciter le partenaire privé à être performant.

Des indicateurs doivent permettre de mesurer la qualité du service rendu et de se traduire par des pénalités ou des bonus pour le partenaire privé. Ces indicateurs peuvent être quantitatifs (volume du trafic par exemple) ou qualitatifs.

Les principaux risques négociés lors de la passation des PPP :

Les risques en période de conception : normes légales et de qualité en vigueur, évolution défavorable des termes et conditions attachées au financement du projet, retards dans la mise au point du projet.

Les risques en période de développement : obtention de permis et des autorisations pour la construction, acquisitions foncières, géologie préventive, archéologie préventive.

Les risques en période de construction : dépassement des coûts de construction, modification de la conception, retard dans la livraison, géologie, archéologie, pollution.

Les risques en période d’exploitation : coûts d’exploitation plus élevés que prévus, mauvaise qualité de l’exploitation, mauvaise estimation de la maintenance, pollution.

Les risques financiers : le risque de taux pendant la construction et d’exploitation.

Les risques exceptionnels : fin anticipée du contrat de partenariat, force majeure.

Les coûts supportés par la personne publique seront fonction des transferts de risques et du niveau des exigences concernant la qualité de service. Plus ceux-ci seront importants, plus le partenaire privé devra prendre en compte dans son modèle financier les incidences financières d’une probabilité d’occurrence de ces risques.

ACP FORMATION : le PPP est-il est un outil intéressant ?

Stéphane Manoukian : La pertinence des PPP a été démontrée par de nombreuses études académiques.

Une étude menée par EY pour le compte de l’AGIFI a permis de recenser et de synthétiser de nombreuses études universitaires comparant la performance opérationnelle de la maîtrise d’ouvrage publique et privée.

Trois points ressortent des analyses effectuées.

Les budgets et calendriers prévisionnels des projets d’infrastructures sont rarement respectés.

La première valeur ajoutée des PPP concerne la maîtrise des coûts et des délais. Les PPP permettent aussi, d’après la littérature académique, d’optimiser le coût global d’une infrastructure sur son cycle de vie.

La valeur ajoutée des PPP résulte d’une allocation optimisée des risques entre partenaire public et privé, tout en observant que le partage des risques doit être étudié au cas par cas, projet par projet. Le transfert intégral des risques du maître d’ouvrage public au partenaire privé est impossible, le partage devant résulter d’une négociation spécifique à chaque projet.

Dès la phase de conception, le partenaire privé tient compte des coûts d’exploitation et de maintenance   pour établir la rentabilité économique sur tout le cycle de vie de l’infrastructure. En maîtrise d’ouvrage publique, les coûts d’exploitation et de maintenance futurs ne sont pas systématiquement bien appréhendés dans les réflexions portant sur le dimensionnement et les caractéristiques de l’investissement. En période de forte contrainte budgétaire, le PPP permet de lever des financements privés. Dans certains cas, le partenaire privé peut être incité à maximiser ses recettes, y compris annexes.

Dans un PPP, l’allocation des risques s’effectue en deux temps : entre la personne publique et le consortium réunissant les partenaires privés, puis entre les différents acteurs privés mobilisés. La plupart du temps, le partenaire privé prend la forme d’une société de projet, pivot de la mobilisation des différents acteurs industriels et financiers.

Ce type d’organisation a plusieurs conséquences majeures. Une répartition claire des responsabilités et une optimisation des interfaces entre les différents acteurs du projet, tout au long de sa durée de vie ; l’intervention de fonds privés. Leur intérêt est le bon du déroulement du projet jusqu’à son terme. Ces fonds sont rémunérés à partir de la mise en service de l’infrastructure en fonction de la disponibilité des installations et/ou des recettes d’exploitation. Le profil de la rémunération des fonds d’investissement est structuré pour maintenir un intérêt financier jusqu’à la fin du contrat.

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