Supprimer la taxe d’habitation : une évidence ou une menace ?

Dominique Soulier
Conseil et formation en finances territoriales

En supprimant la taxe d’habitation, l’État met fin à un impôt dysfonctionnel, « qui n’est pas juste, qui n’est pas clair, qui n’est pas compréhensible pour les Français », a indiqué le ministre de l’Économie.

Un impôt dont les bases sont vétustes, les taux parfois aberrants, et les exonérations majeures… Bref, a priori, rien de contestable sans doute à l’idée de s’en débarrasser, d’autant qu’il s’agit d’une promesse de campagne sur laquelle il aurait été difficile de revenir. L’État s’engage par ailleurs, comme c’est l’usage, à une compensation à l’euro près. Pourquoi, dès lors, cette suppression inquiète-t-elle autant nos élus locaux, au-delà de la seule crainte d’une compensation imparfaite, et pourquoi devrions-nous peut-être, en tant que citoyens, nous poser également quelques questions ?

Le caractère politique du budget d’une collectivité territoriale

Pour mieux comprendre cette préoccupation, il faut revenir à la fois sur la construction technique du budget d’une collectivité territoriale et ne pas oublier son caractère éminemment politique.

Lors de l’élaboration du budget, la première étape consiste à déterminer le montant des recettes de fonctionnement attendues : des dotations, provenant très largement de l’État, le produit de la fiscalité et les autres recettes qui incluent pour l’essentiel les produits des services et du domaine, en d’autres termes, ce que la collectivité facture à des usagers ou à des « clients ». La règle de l’équilibre budgétaire devant s’appliquer, cet ensemble de recettes doit couvrir les dépenses de fonctionnement, et même au-delà, les collectivités cherchant normalement à dégager un autofinancement, à la fois pour rembourser le capital de leur dette et pour financer en partie leurs dépenses d’équipement.

Disposer d’impôts locaux et « à pouvoir de taux » (c’est-à-dire d’impôts dont elles peuvent ajuster les taux) garantit que des coûts supplémentaires peuvent être financés par de nouvelles recettes de fiscalité, c’est-à-dire payés par tous (aux abattements et exonérations près). Dans un contexte de baisse des dotations (ou au mieux de stagnation), si cette possibilité d’ajustement par les taux n’est plus disponible, de nouveaux services ou projets – ou encore l’élargissement à de nouveaux habitants d’un service existant – devront être financés soit en supprimant des dépenses existantes, soit en ayant recours, dans tous les cas où cela est possible, à la dernière grande source de revenus, la tarification, pour compléter les recettes existantes.

Les citoyens que nous sommes au sein de nos communes ou intercommunalités pourraient alors, pour nombre de services rendus, devenir exclusivement des « clients » avec potentiellement un renchérissement du coût. On peut alors se demander si c’est bien là la relation que nous souhaitons entretenir avec nos collectivités territoriales. De plus, la tarification sera bien, dans ce contexte, une solution de financement pour équilibrer le budget mais, vue sous le seul angle de la contrainte financière, elle ne relèvera plus d’un choix politique. Enfin, la croissance du poids de la tarification dans le total des recettes rend encore plus essentielle la mise en place d’outils performants d’analyse des coûts, afin d’être en mesure de fixer un tarif approprié. Ces travaux sur l’analyse des coûts sont entrepris par de nombreuses collectivités, mais représentent pour elles un lourd investissement, aussi bien méthodologique – qui se heurte parfois à l’imperfection de la comptabilité publique – que financier.

Les contraintes liées à la section d’investissement

Pour aller plus loin dans la réflexion sur le budget local et sur les tentatives – plus ou moins déguisées – de l’État de le mettre progressivement sous contrainte, il est important d’analyser également la construction de la section d’investissement. Celle-ci doit aussi être équilibrée, mais les dépenses d’investissement que la collectivité ne peut pas autofinancer peuvent être couvertes par des emprunts.

Or, l’emprunt ne devrait pas être uniquement un choix par défaut, c’est aussi une véritable décision politique de partager la charge d’un équipement, dont la durée de vie est souvent très longue, entre les générations actuelles qui l’utiliseront immédiatement et les générations futures qui en profiteront ultérieurement. Si l’État encadre également la dette des collectivités, sans obligatoirement prendre en considération les situations individuelles, il les prive de leur deuxième choix politique majeur en matière financière, celle du partage dans le temps du coût des politiques publiques.

Il est donc nécessaire d’être vigilant sur les évolutions en cours : la pression forte qu’exerce l’État sur les choix financiers des élus – aussi bien sur les recettes au travers des réformes fiscales que sur les dépenses et la dette avec le processus de contractualisation – est une façon indirecte de leur imposer des modalités de mise en œuvre de leurs compétences.

Mais si on les prive de leurs choix, pourra-t-on continuer à leur demander d’assumer leurs éventuels échecs ? Et cela n’est-il pas de nature à renforcer le désintérêt déjà en partie constaté pour la politique locale ? Celui-ci tient certainement plus au manque de lisibilité de l’organisation territoriale pour le grand public qu’aux réformes financières ou fiscales successives.

Mais alors, continuer à payer des impôts locaux qui le soient réellement, et pour lesquels le citoyen peut demander des comptes à ses élus, ne permettrait-il pas de préserver l’un des derniers liens de l’habitant avec la politique de son territoire ?

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