Transfert de charges communales aux EPCI : peut-on éviter les déséquilibres budgétaires ?

Certification des comptes et compte financier unique : se préparer dès à présent à la M57

Pierre-Olivier Hofer
Directeur associé
Cabinet EXFILO


Stéphane Maury

Consultant senior
Cabinet EXFILO

Lors d’un transfert de compétences communales en direction d’un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU), se pose la problématique de l’évaluation et de la neutralisation des charges transférées. Un transfert de compétences ne doit pas déséquilibrer les budgets des collectivités concernées : telle est la règle d’or en la matière.

Schématiquement, deux types de coûts sont à évaluer pour une compétence donnée : un coût de fonctionnement et un coût d’investissement.

Le coût de fonctionnement ne pose en général pas de difficultés particulières, en termes d’évaluation ou de neutralisation. En effet, c’est un coût relativement facile à évaluer, par consultation des derniers comptes administratifs des communes, ou par recoupement de certaines données connues : dépenses de personnel, fournitures de fluides (eau, énergie, carburant), contrats de prestation de services (entretien des locaux, maintenance des véhicules), etc. Par ailleurs, la neutralisation dans les attributions de compensation versées aux communes de ce coût annuel et récurrent fait rarement débat. Si la commune dépensait chaque année 100 pour le fonctionnement d’un service ou d’un équipement, tout le monde comprend qu’il est normal de retenir 100 sur l’attribution de compensation versée chaque année à la commune, après transfert du service ou de l’équipement à l’EPCI :  la neutralité budgétaire du transfert se vérifie instantanément, pour la commune ou l’EPCI.

Il n’en va pas de même pour le coût d’investissement. Son évaluation, et surtout sa neutralisation, pose souvent problème, nuisant ainsi au principe d’équité et de neutralité du transfert de compétences. Les budgets des communes ou de l’EPCI peuvent s’en trouver déséquilibrés, après transfert.

Tout d’abord, il faut préciser que le coût d’investissement représente le coût de renouvellement d’un bien dans le temps. Quel que soit l’état de vétusté d’un bien au moment de son transfert, il faudra tôt ou tard le renouveler, sa durée de vie étant temporellement limitée. Ce principe vaut pour tous les biens (mobilier, véhicule, bâtiment, réseau), exception faite des terrains nus.

L’évaluation du coût d’investissement d’une compétence revient à calculer le coût d’amortissement annuel de l’ensemble des biens rattachés à la compétence, c’est-à-dire le coût d’acquisition ou de réalisation du bien, divisé par sa durée probable de vie.

Cette évaluation du coût peut poser des problèmes d’équité si des communes transfèrent le même type de bien, mais à des périodes très éloignées dans le temps.

Cependant, il faut bien voir que ce n’est pas l’évaluation du coût d’investissement qui pose le plus de problème, mais la neutralisation de ce coût dans les attributions de compensation, notamment pour les biens non amortis comptablement par les communes.

En effet, si une commune n’amortissait pas le bien transféré dans son budget (au compte 68), cela signifie qu’elle ne mobilisait pas de ressources budgétaires pour couvrir cette charge d’amortissement, au moment du transfert. Or, la retenue sur l’attribution de compensation de la commune au titre du coût d’investissement revient à lui demander de transférer à l’EPCI des ressources qu’elle ne mobilisait pas. D’un principe en théorie juste et équitable naît souvent un sentiment de forte incompréhension de la part de certaines communes, voire d’injustice, avec l’impression de payer deux fois pour le même bien.

À notre avis, il existe deux principales mesures pouvant être mises en œuvre. Prendre en compte une durée de vie du bien concerné correspondant à la réalité du contexte local, plutôt qu’une durée théorique. Appliquer un coût d’amortissement progressif plutôt que linéaire : au lieu de calculer un coût d’amortissement linéaire (coût annuel fixe dans le temps), on pourrait envisager une montée en charge progressive de ce coût, amenant à retenir sur les attributions de compensation de la commune un montant relativement faible les premières années de transfert, qui augmenterait ensuite jusqu’à la fin de durée de vie estimée du bien

En conclusion, le transfert des équipements soumis à des cycles d’investissement longs nécessitent de mettre en œuvre des méthodes d’évaluation et de neutralisation des coûts adaptées aux contextes locaux et aux contraintes budgétaires des collectivités concernées.

Des solutions existent pour préserver la capacité d’investissement des communes sur les compétences non transférées, sans pour autant pénaliser l’EPCI, et in fine les contribuables du territoire : elles demandent cependant un travail d’analyse poussé et surtout beaucoup de pédagogie à propos des enjeux et conséquences des choix qui seront arrêtés.

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