Dans son arrêt du 16 décembre 2022, le Conseil d’État pose une nouvelle limite au principe de « liberté contractuelle » des personnes publiques en abandonnant le contrôle de la disproportion manifeste en cas de résiliation amiable du contrat. Dorénavant, le montant de l’indemnité ne saurait excéder le préjudice réellement subi.
En principe, en cas de résiliation d’un contrat administratif, l’étendue et les modalités de l’indemnisation peuvent être déterminées par les stipulations du contrat. Or, cette liberté contractuelle est limitée par le principe de l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités (CE, Section, 19 mars 1971, Sieurs Mergui).
Encore récemment, le juge administratif vérifiait que la décision ne conduise pas à une « disproportion manifeste » entre l’indemnité octroyée et le préjudice subi (CE, 4 mai 2011, CCI de Nîmes, Uzes, Bagnols, Le Vigan, req. n°334280). Cette solution de principe permettait parfois d’indemniser le cocontractant au-delà du préjudice réellement subi, tant que l’indemnisation n’était pas manifestement excessive. L’adjectif « manifeste » contribuait ainsi à accorder une certaine marge de manœuvre aux parties dans la détermination du montant de l’indemnisation.
Toutefois, le Conseil constitutionnel, plus exigeant, considère depuis 2011 qu’une telle indemnité ne peut aller au-delà du préjudice subi au regard des principes d’égalité devant les charges publiques et de bon emploi des deniers publics : « que le respect de ce principe ainsi que l’exigence de bon emploi des deniers publics ne seraient pas davantage assurés si était allouée à des personnes privées une indemnisation excédant le montant de leur préjudice » (CC, décision n° 2010-624 DC du 20 janvier 2011, Loi portant réforme de la représentation devant les cours d’appel).
Dans ses conclusions sous l’arrêt du 16 décembre 2022, SNC Grasse-vacances, le rapporteur public T. Pez-Lavergne a alors proposé de suivre le Conseil constitutionnel afin de « rehausser » les exigences, en rappelant notamment que les personnes publiques sont parfois « généreuses dans l’allocation amiable d’indemnité à leurs cocontractants ».
Ainsi, dans son arrêt du 16 décembre 2022, le Conseil d’État s’aligne sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel et abandonne la référence à la « disproportion manifeste » entre l’indemnité fixée et le préjudice du concessionnaire résultant des dépenses exposées et du gain dont il a été privé :
« 2. Les parties à un contrat conclu par une personne publique peuvent déterminer l’étendue et les modalités des droits à indemnité du cocontractant en cas de résiliation amiable du contrat, sous réserve qu’il n’en résulte pas, au détriment de la personne publique, l’allocation au cocontractant d’une indemnisation excédant le montant du préjudice qu’il a subi résultant du gain dont il a été privé ainsi que des dépenses qu’il a normalement exposées et qui n’ont pas été couvertes en raison de la résiliation du contrat. »
Le Conseil d’Etat vient alors fortement limiter la liberté contractuelle en cas de résiliation amiable. L’étau se resserre autour de la réalité du préjudice et, finalement, la seule « liberté » qui subsiste est celle d’octroyer une indemnité inférieure au montant du préjudice subi, mais encore faut-il obtenir l’accord du cocontractant !
Arrêt du 16 décembre 2022, SNC Grasse-vacances, req. n° 455186
Matthieu Kluczynski, Avocat Associé, ADMYS Avocats
Avec la contribution de Marie-Laure Kopp, juriste en alternance
