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Les fusions d’EPCI, le lissage du taux de taxe d’habitation et la politique d’abattement

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hoferPierre-Olivier Hofer
Directeur associé
Cabinet EXFILO

Les multiples fusions d’EPCI qui se sont produites au 1er janvier 2017 sont maintenant confrontées à l’harmonisation de leur politique fiscale, et notamment à l’unification des taux d’imposition.

Conformément à l’article 1638-0 bis du CGI, l’unification des taux de taxe d’habitation peut être étalée sur une durée maximale de douze ans. Toutefois, cette possibilité était contrainte jusqu’au 31 décembre 2016 à un écart suffisant entre les taux et à l’homogénéisation des politiques d’abattement communautaires, dans des délais dont la doctrine fiscale tolérait qu’ils soient concomitants au vote des taux d’imposition et donc allant jusqu’au 15 avril 2016.

L’article 75 de la loi de Finances rectificative pour 2016 est venu modifier les dispositions existantes : à compter du 1er janvier 2017, l’obligation d’homogénéisation des politiques d’abattement communautaires de taxe d’habitation est remplacée par une simple possibilité, sans qu’aucun écart minimum ne soit imposé.

Cette contrainte d’homogénéiser les politiques d’abattement a posé de nombreuses difficultés. D’une part, l’ensemble des intercommunalités fusionnées étaient concernées par cette obligation, quand bien même aucun des EPCI ayant pris part à la fusion n’avait de politique d’abattement communautaire. En effet, l’absence de politique d’abattement communautaire, et donc l’application des décisions des communes sur la taxe d’habitation intercommunale est vue par l’administration fiscale comme une absence d’homogénéisation. D’autre part, le peu de simulations d’impact dont ont bénéficient les élus et services des intercommunalités fusionnées pour appuyer leur prise de décision.

Ces deux raisons ont poussé le législateur à revoir ce dispositif pour le transformer en dispositif facultatif.

Deux autres sources de difficulté existent pourtant et ne sont nullement réglées par cette modification.

En effet, avec la suppression de la taxe professionnelle, les intercommunalités ont récupéré une quote-part de l’ancienne politique d’abattement de leur conseil général. C’est ainsi que les intercommunalités, même celles n’ayant pas adopté de politique d’abattement propre, appliquent en réalité des abattements. Or pour ces anciens abattements du département, nulle harmonisation n’est possible, la seule faculté du conseil communautaire sera de les supprimer, avec des impacts parfois non négligeables sur les contribuables, suivant les départements.

La quatrième difficulté réside dans l’absence de lissage de l’homogénéisation, ou harmonisation, des politiques d’abattement. En effet, la nouvelle politique d’abattement s’appliquera intégralement dès le 1er janvier suivant la prise de délibération. Les contribuables pourront alors avoir des impacts forts, dès l’année qui suivra la décision communautaire d’harmoniser les politiques d’abattement. Or c’est justement l’impossibilité de lisser les écarts de quotité abattue, qui rend difficile l’harmonisation des politiques d’abattement, par les transferts de cotisation qu’elle génère entre les contribuables.

Les taux de taxe d’habitation communautaire peuvent donc être lissés, sans avoir à modifier la politique d’abattement. Mais pour combien de temps ? L’article 1639 A quater du CGI stipule que les délibérations relatives aux abattements des EPCI ayant pris part à la fusion sont maintenues, sauf délibération contraire avant le 1er octobre 2016, pour la première année de fusion (2017). Qu’adviendra-t-il alors pour 2018 ?

Deux cas de figure seront à distinguer : les fusions où aucun des EPCI préexistants n’avait pris de délibérations sur les abattements de taxe d’habitation, et les autres. Pour les premiers, les politiques d’abattement pourront rester calqués sur les décisions des communes. Mais à partir du moment où l’un des EPCI avait adopté une politique d’abattement propre, celle-ci devra être révisée avant le 1er octobre 2017 : soit en harmonisant la politique d’abattement sur le nouveau territoire, soit en abandonnant la ou les politiques d’abattement communautaires qui existaient, avec dans les deux cas de figure des impacts sur les contribuables en 2018.

Ainsi, le législateur a découplé les deux problématiques, l’harmonisation des taux d’imposition de taxe d’habitation, et l’harmonisation (ou pas) de la politique d’abattement de l’autre. Pour autant, malgré la possibilité de ne pas avoir à modifier les abattements pour 2017, pour de nombreux EPCI, il ne s’agit que d’un report, pour une décision et des impacts à évaluer avant le 1er octobre 2017.

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