Financement des collectivités locales : quels enjeux pour 2013 ?

Dominique SoulierDominique Soulier
Consultante en finances locales
Professeur Associée à l’Université de Cergy-Pontoise

ACP FORMATION : En ce début d’année, l’accès au financement des collectivités locales vous semble-t-il toujours poser problème ?

Dominique Soulier : Il y a tout juste un an, Le Monde titrait « Financement des collectivités locales : la panne sèche » et dénonçait à la fois la pénurie de prêteurs et les marges historiquement élevées appliquées par les financeurs encore présents sur le marché.
Début 2013, nous constatons que, finalement, le « credit crunch » que nous craignions tous n’a pas eu lieu. Certes, on a constaté des écarts entre l’offre et la demande. Certains acteurs ont vraisemblablement renoncé pour tout ou partie à des projets – notamment les collectivités les plus petites ou celles dont la situation financière était la plus tendue – et la durée des emprunts a diminué par rapport aux habitudes du secteur, même si certains acteurs comme la  BEI sont restés présents sur les maturités longues. Au total, les collectivités ont emprunté 18 milliards d’euros en 2012, soit une progression de 4 milliards de leurs encours par rapport à 2011.

Cela étant, la montée en puissance de l’investissement du groupe communal, que l’on aurait pu attendre deux ans avant des élections, n’a pas eu lieu. Leurs dépenses d’investissement ont progressé d’environ 3,5 % pour les communes et 4,5 % pour les groupements en 2012[1], à comparer à une hausse respective de 7 % et 24 % en 2006[2], année équivalente dans le cycle électoral.

On peut penser malgré tout que les difficultés d’accès au financement des collectivités sont derrière elles. La Banque Postale semble solidement s’ancrer sur le marché et trouve dans la SFIL, héritière pour partie de Dexia, un prestataire de services pour la gestion de ses opérations. Les acteurs privés classiques – Caisse d’Épargne, Crédit Agricole… – paraissent également moins frileux, notamment avec la mise en place de solutions innovantes dans lesquelles les fonds de l’assurance sont exploités pour le refinancement de leurs opérations. À noter toutefois qu’aucun de ces établissements ne semble prêter au-delà de quinze ans.

La Caisse des dépôts renonce, de son côté, aux enveloppes exceptionnelles pour se positionner comme un acteur pérenne : 20 milliards d’euros sur cinq ans seront consacrés à des projets portés par les collectivités avec des financements à très long terme (jusqu’à quarante ans). La BEI, avec une augmentation de capital de 10 milliards d’euros, pourra également augmenter ses financements de 50 à 60 milliards d’euros dans les prochaines années, à partager entre secteurs public et privé.

Enfin, le recours au marché obligataire devrait perdurer, pour partie par des émissions directes et pour le solde par l’agence de financement de l’investissement des collectivités dont le principe est à présent soutenu par le Président de la République. Les conditions de financement pourraient cependant ne pas être aussi favorables qu’en 2012, comparativement à l’emprunt intermédié.

Au total donc, la « panne sèche » redoutée ne semble plus d’actualité. Une situation qui n’arrange peut-être pas l’État tant que cela. Pour remplir ses engagements européens en matière d’équilibre, ce dernier se satisferait volontiers d’une diminution du recours à l’emprunt des collectivités. Mais il ne dispose guère de moyens directs de pression. Que faire en effet si l’environnement réglementaire ne suffit plus à décourager les partenaires bancaires classiques, si les obstacles légaux à la création d’une structure de financement obligataire disparaissent, si les nouveaux acteurs se mettent en place ? Il faudra alors compter sur la modération des acteurs locaux, dont on attend malgré tout qu’ils continuent à investir. Mais pour ces derniers, comment investir sans emprunter, alors même que les dotations et autres recettes sont revues à la baisse ?

ACP FORMATION : Dans ce contexte, les emprunts toxiques demeurent-ils un enjeu pour les collectivités ?

Dominique Soulier : Le nombre de collectivités concernées, de même que le montant potentiellement risqué, une grosse dizaine de milliards d’encours selon les estimations, ne font pas peser un risque systémique sur le secteur public local. Deux dangers le menacent cependant.

Le premier concerne les collectivités dont l’encours est le plus touché. Certaines semblent difficilement en mesure d’honorer leurs engagements et ne peuvent compter que sur la médiation, directe ou par l’intermédiaire du Médiateur de la République – pour le moment globalement peu fructueuse pour diverses raisons – ou sur la procédure judiciaire.

Mais le recours systématique à la procédure judiciaire est peut-être le deuxième danger[3]. L’idée que les collectivités françaises pourraient significativement, ou du moins de manière très médiatisée, ne pas satisfaire leurs engagements fait peser un risque sur l’image globale du secteur public français. Dans une période où la solution obligataire fait partie intégrante des financements attendus, cela n’est sans doute pas un excellent signal envoyé aux marchés.

À la fin du compte, l’État pourrait alors intervenir pour régler de manière globale (et non par des enveloppes spécifiques et limitées en montant) le problème des financements toxiques. Une solution qui pourrait déranger aussi bien les établissements concernés que certaines collectivités.


[1] Note de conjoncture, « Les finances locales en 2012 », Banque Postale

[2]  Rapport 2006 de l’Observatoire des finances locales

[3] Le jugement à l’encontre de Dexia (absence de TEG) relatif aux emprunts structurés de la Seine-Saint-Denis pourrait inspirer d’autres débiteurs.

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