Le principe de sincérité budgétaire

Thierry MonteroThierry Montero
Intervenant pour le compte de l’Institut Supérieur de Préparation aux concours des grandes écoles dans le domaine des finances publiques de l’État et de ses établissements publics.
Formateur dans le domaine de la gestion publique – ACP

ACP FORMATION : Pourriez-vous définir ce principe ?

Thierry Montero : La sincérité est, à la fois, un principe comptable et un principe budgétaire. La sincérité comptable est inscrite dans la Constitution (article 47-2) depuis 2008 dans le sens traditionnel que lui donne la doctrine comptable. Cette obligation constitutionnelle concerne l’ensemble des comptes des administrations publiques qui doivent non seulement être réguliers et sincères, mais donner également une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

S’agissant plus particulièrement des comptes de l’État élaborés selon les règles du plan comptable général, le principe de sincérité est énoncé à l’article 27 de loi organique relative aux lois de Finances de 2001 (LOLF), avec les obligations de régularité et de fidélité. La Cour des comptes, qui depuis 2006 certifie les comptes de l’État, est chargée de vérifier le respect de cette triple exigence constitutionnelle. La sincérité comptable est donc un principe strict qui, s’il n’est pas respecté, peut aboutir à une certification des comptes avec des réserves mineures, majeures, voire à un refus de certification, ce qui ne pourrait que nuire à la l’image et à la crédibilité de l’État.

La sincérité budgétaire s’apprécie différemment. S’agissant des lois de Finances, l’article 32 de la LOLF précise, en effet, qu’elle s’apprécie « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Cette formulation laisse donc une marge de manœuvre plus importante au pouvoir exécutif dans le sens où elle institue un principe qui relève plus d’une obligation de moyens que d’une obligation de résultat. Avec la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le principe de sincérité budgétaire a été étendu aux lois de programmation des finances publiques, la formulation de l’article 6 de cette loi reprenant, mutatis mutandis, la formulation de la LOLF.

Dès lors, le principe de sincérité budgétaire va trouver à s’appliquer aux prévisions de recettes, de dépenses et aux conditions générales de l’équilibre économique et financier qui en résulte, présentées dans les lois de finances annuelles de l’État, mais également dans les lois de programmation des finances publiques. Il s’inscrit donc désormais dans une perspective non seulement annuelle, mais aussi et surtout pluriannuelle.

ACP FORMATION : Quel sens peut-on donner à un principe budgétaire qui institue une simple obligation de moyen ?

Thierry Montero : Pour tenter de cerner tout l’intérêt de ce principe, il faut se souvenir que l’ordonnance de 1959 portant loi organique relative aux lois de Finances, abrogée par la LOLF, était totalement muette sur ce point. C’est donc le Conseil constitutionnel qui s’est attaché, dans un premier temps, à lui donner du sens.

Il a d’abord lié ce principe aux autres principes budgétaires, renforçant ainsi leur portée. De fait, la sincérité des prévisions de recettes et de dépenses de l’État doit s’apprécier annuellement (principe d’annualité), sur la totalité de leur périmètre (principe d’universalité), telles qu’elles sont inscrites dans le budget (principe d’unité), dans le respect bien sûr des enveloppes prévues pour chaque type de dépense (principe de spécialité).

Le Conseil constitutionnel a ensuite donné une double dimension au principe de sincérité budgétaire. C’est un principe qui trouve ainsi à s’appliquer sur le « périmètre budgétaire » et sur les évaluations faites en son sein. En effet, la sincérité des dépenses et des recettes perd de son sens si toutes les dépenses et les recettes de l’État ne sont pas présentées dans son budget. Les tentatives de débudgétisation ou de non-budgétisation de certaines dépenses, afin par exemple d’améliorer « facialement » le solde du budget de l’État, sont donc déclarées illégales au nom du principe de sincérité (et d’universalité). Une fois le périmètre du budget déclaré « sincère », la sous-évaluation des dépenses, voire la surévaluation des recettes constituent ensuite une source évidente d‘application du principe de sincérité pour la Haute Juridiction.

D’autres questions se sont enfin posées quant au champ qui pouvait être donné à ce principe avant qu’il ne soit institutionnalisé par la LOLF. Devait-il ainsi trouver, par exemple, à s’appliquer aux conditions de construction du budget de l’État et, notamment à l’architecture des missions et des programmes qui composent désormais les lois de Finances ? En effet, les découpages effectués peuvent nuire à la visibilité des budgets accordés à la réalisation d’une politique publique. L’adéquation des moyens financiers et humains aux objectifs annuels et pluriannuels définis dans les programmes budgétaires est également un domaine sur lequel l’application du principe de sincérité serait légitime. Enfin, les hypothèses économiques et financières sur lesquelles les conditions générales d’équilibre des lois de Finances sont bâties, sont pour le moins un champ d’investigation quasiment sans limite pour le principe de sincérité. Les prévisions de croissance économique internationales et nationales qui conditionnent les ressources, d’évolution des taux de change, du pouvoir d’achat ou des taux d’intérêt qui s’appliqueront sur les emprunts émis par l’État sont autant d’éléments sur lesquels il paraît utile de vérifier la sincérité des évaluations réalisées.

ACP FORMATION : Le principe de sincérité ne serait-il pas, dès lors, un principe politique avant d’être un principe budgétaire ?

Thierry Montero : Il va de soi que le principe de sincérité a une connotation politique particulièrement forte. À travers le projet de loi de Finances, il s’applique sur un exercice de prévision budgétaire qui conditionne la réalisation de l’ensemble des politiques publiques conduites par l’exécutif sur l’année à venir. Avec les lois de Finances rectificatives qui modifient en cours d’année la loi de Finances initiale et la loi de règlement qui clôt l’exercice budgétaire, il offre un moyen non négligeable, à toute opposition politique, de critiquer les évaluations faites et les résultats présentés. Il n’y a qu’à se souvenir des déclarations récentes du Président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale qui a clairement émis un doute sur les prévisions de déficit public présentées pour 2013 et, à travers lui, les choix effectués par le Gouvernement dans la loi de Finances de cette année.

L’impact politique du principe de sincérité dépasse nos frontières. Les prévisions d’évolution des comptes publics présentées dans la loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017 intéressent directement la Commission européenne et les autres pays de l’Union européenne intégrés dans la zone euro. Si la trajectoire de retour à l’équilibre de nos finances publiques ne s’effectue pas comme cela est prévu, à l’horizon 2017, la sincérité de nos prévisions et, par suite, la crédibilité de la France sur la scène internationale en seront profondément affectées. Or, les prévisions de croissance économique et d’évolution des dépenses, notamment sociales, sur lesquelles est bâtie la loi de programmation des finances publiques apparaissent très optimistes pour nombre d’observateurs économiques et politiques.

Il reste que la prévision budgétaire est un exercice difficile dès lors qu’elle s’effectue, à court et moyen termes, dans un contexte économique et financier, national et international, incertain. C’est tout le sens qu’il faut donner à la rédaction de l’article 32 de la LOLF et de l’article 6 de la loi organique de 2012. La sincérité budgétaire doit ainsi plutôt s’apprécier dans la qualité et la complétude de l’information donnée au Parlement national et à l’ensemble de nos partenaires internationaux sur l’état des finances de la nation et dans l’absence de volonté manifeste de fausser les grandes lignes de l’équilibre prévisionnel des comptes publics. Elle doit, de plus, s’apprécier en dynamique, l’efficacité des politiques publiques ne pouvant s’apprécier que dans la durée. C’est, en effet, au terme de l’exercice budgétaire, qu’il soit annuel ou pluriannuel, que la sincérité des prévisions effectuées est le plus à même de se vérifier !!!

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