Finances publiques et droit à la formation des élus locaux

 

Francois AubertFrançois Aubert
Professeur des Universités en comptabilité financière, Université d’Auvergne – École Universitaire de Management
Consultant en finances locales | Détenteur de l’agrément ministériel permettant de délivrer des formations aux élus locaux | www.aubertconsultant.fr

La formation des élus: un dispositif peu appliqué en pratique

Afin de permettre aux élus de mieux remplir leurs missions, un droit à la formation a été reconnu à leur profit. Régi par les articles L. 2123-12 et suivants et R. 2123-12 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT), ce droit avait été renforcé par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Ce droit à formation s’avère indispensable tant les champs de compétences sont nombreux, les réglementations de plus en plus complexes et les savoirs nécessaires à l’exercice du mandat toujours plus exigeants. Le droit ainsi institué permet aux élus locaux de suivre une formation adaptée à leurs fonctions locales financée par les crédits formation qui présentent un caractère de dépense obligatoire qui « ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la commune. » La collectivité a l’obligation d’organiser l’exercice de ce droit. La formation doit permettre de répondre aux besoins spécifiques des élus : elle doit être adaptée à leurs fonctions et justifiée pour le bon fonctionnement de l’assemblée délibérante. Toutefois, le droit à formation ne saurait être limité « aux cas où le conseiller municipal concerné exercerait des fonctions spécifiques au conseil municipal ou serait membre de telle ou telle commission spécialisée [CAA Marseille, 18 juin 2002, M. CAPALLERE, n° 99MA02405] et les élus n’ont pas à demander l’autorisation préalable de l’autorité municipale quant au choix de l’organisme de formation agréé ».

 Pourtant, l’ensemble des données analysées par le CNFEL (conseil national de la formation des élus locaux) démontre moins l’intérêt d’un plafonnement des dépenses de formation que la nécessité de garantir une utilisation minimale des crédits leur étant affectés. De fait, la sous-consommation des crédits de formation constitue une réalité durablement observée depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 février 1992. Le conseil national de la formation des élus locaux, instance consultative placée auprès du ministre de l’Intérieur, a dressé un constat sans appel : « Les membres du conseil national de la formation des élus locaux se montrent préoccupés par l’utilisation extrêmement limitée que font encore, huit ans après l’intervention de la loi du 23 février 1992, les élus locaux de leur droit à la formation, alors même que cette formation constitue une nécessité et qu’elle est de nature à mieux les prémunir contre les risques qu’ils peuvent encourir. » En pratique, les crédits de formation sont peu mobilisés et ne représentent que 0,5 % à 4,2 % des indemnités de fonction susceptibles d’être allouées aux élus, les montants variant beaucoup d’une collectivité à l’autre[1].

Corrélativement, comme l’a mis en exergue le parlementaire Patrice Gélard lors de l’examen de la proposition de loi [n°2015-366 du 31 mars 2015] visant à renforcer l’attractivité et faciliter l’exercice du mandat local, « la formation [sur les budgets] des élus est aujourd’hui devenue un élément clé de leurs fonctions, pour leur permettre d’opérer en toute connaissance de cause le meilleur choix pour leur collectivité ; en outre, elle contribue à conforter l’autonomie des collectivités décentralisées en leur permettant de se doter de leur propre capacité de décision. » Cette nécessité est même devenue, aujourd’hui, impérative dans les petites communes alors que l’État a réduit drastiquement le champ de son intervention auprès des collectivités et poursuit de manière substantielle la baisse des dotations étatiques versées aux collectivités territoriales. Si une partie significative des budgets de fonctionnement gérés par les élus territoriaux provenait des différentes dotations allouées par l’État (notamment la DGF), leur raréfaction impose aujourd’hui aux élus de mobiliser d’autres ressources (propres) ou de s’assurer de l’équilibre réel de leurs budgets en maîtrisant de manière technique et stratégique à la fois leurs dépenses de fonctionnement et d’équipement.

Ainsi, dans les communes de moins de 1 000 habitants éligibles (23 114 communes sur 36 000 en 2015), les municipalités peuvent percevoir la DPEL unitaire [Dotation Particulière Élu Local] s’élevant à 2 812 euros en 2015 leur permettant de financer intégralement les dépenses obligatoires de formation à destination des membres des conseils municipaux.

Le renforcement du droit à la formation des élus: l’avènement des élus-managers

Dans un premier tome publié en novembre 2014, la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a mis en évidence l’impasse financière dans laquelle se trouveront, dès 2017, les collectivités territoriales, en raison de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Devenant de plus en plus responsables de leurs finances, un nouveau type d’élu se profile, celui de l’élu-manager. Dans ce cadre, la formation de ce dernier, notamment à la gestion budgétaire et aux finances locales, pour se prémunir contre un dérapage non-contrôlé des dépenses ou de l’effet pervers de la hausse des taux d’intérêts des emprunts structurés toxiques, devient un impératif. En effet, en cas de budget voté en déséquilibre, les sanctions sont immédiates. La préfecture peut placer à titre préventif la commune dans le « réseau d’alerte des collectivités en difficultés financières » ou saisir, dans un cadre très précis, la chambre régionale des comptes compétente pour placer la collectivité sous contrôle budgétaire. L’image de gestionnaires en « bons pères de famille » des élus est alors entachée et leur responsabilité politique engagée.

Dès lors, pour assurer et renforcer l’effectivité du droit la formation des élus, l’article 6 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 instaure un plancher de dépenses obligatoires de formation des élus locaux municipaux, départementaux et régionaux, qu’il fixe à 2 % de l’enveloppe des indemnités de fonction pouvant être alloués aux conseillers municipaux, communautaires et départementaux [articles L. 2123-14 et L. 3123-12 du CGCT]. De surcroît, les articles L. 2123-12, L. 3123-10, L. 4135-10, L. 5214-8, L. 5215-16, et 5216-4 du CGCT prévoient qu’une formation doit être obligatoirement organisée la première année de mandat pour les élus de communes et d’EPCI à fiscalité propre de 3 500 habitants et plus ayant reçu une délégation, pour les élus des exécutifs des conseils départementaux et régionaux. Les sommes non dépensées par les collectivités seraient alors reportées sur les exercices suivants dans la limite du mandat en cours. Si le dispositif législatif s’améliore, il n’en demeure pas moins insuffisant. Limiter la formation des élus aux seuls détenteurs d’une délégation exécutive est, de notre point de vue totalement restrictif, dans la mesure où pour devenir opérationnel, un budget doit être approuvé par la majorité des élus de l’assemblée délibérante.

[1] La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires, Rapport d’information fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation par M. Antoine Lefèvre, sénateur, n° 94 (2012-2013), 31 octobre 2012 : 19 et 20.

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