Le contexte de la GBPC
Si les opérateurs sont des personnes morales distinctes de l’État, ils contribuent toutefois, et parfois de façon substantielle, à la mise en œuvre de missions de service public que l’État leur délègue. Les opérateurs disposent par ailleurs de moyens financiers majoritairement financés par l’État. Ces deux caractéristiques leur imposent logiquement :
- de participer aux objectifs de maîtrise des finances publiques (maîtrise de l’emploi et de la dépense publics) définis avec leurs tutelles ministérielles ;
- de s’inscrire dans le cadre budgétaire et comptable de la LOLF et de répondre à l’exigence d’information et de contrôle du Parlement sur leurs emplois, leurs financements et leurs résultats en termes de performance.
La LOLF stricto sensu ne modifie pas le cadre juridique applicable aux opérateurs. Chacun suivant sa stratégie, ces derniers continuent aujourd’hui de contribuer directement à la mise en œuvre d’une politique de l’État dont la traduction se trouve dans la loi de finances. Ainsi, les opérateurs de l’État sont, de par leur activité, parties prenantes dans la réalisation des objectifs de performance des missions, programmes et actions déterminés par la loi de finances.
Dès lors, il est devenu indispensable, d’une part, de renforcer la dimension stratégique de la tutelle, et d’autre part de prévoir pour ces organismes des règles de gestion et de maîtrise des dépenses et des effectifs comparables à celles que l’État s’impose à lui-même.
Les objectifs de la GBPC
Dans cette perspective, le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique a prévu la mise en place d’une comptabilité budgétaire, distincte de la comptabilité générale, pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU) au sens du règlement européen du 25 juin 1996 et sous réserve des dispositions de leurs statuts, les organismes non APU.
Cette comptabilité budgétaire poursuit deux objectifs :
- améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques ;
- aligner les cadres budgétaires de l’État et des organismes APU pour faciliter l’évaluation de la mise en œuvre des politiques publiques.
Le décret décline dans les organismes qui relèvent de son champ d’application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l’État avec, en complément de la comptabilité en droits constatés, une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d’engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs. Le cadre budgétaire en droits constatés est transformé de façon à constituer une comptabilité budgétaire autonome analogue à celle de l’État.
Le décret GBCP, publié en 2012, n’a prévu pour les organismes, l’introduction de ces autorisations d’engagement et des crédits de paiements qu’à compter de 2016 de manière à conduire cette évolution importante dans de bonnes conditions et prendre en compte notamment la nécessaire adaptation des systèmes d’information et de gestion. Dans l’intervalle, de nouveaux états ont été élaborés par la direction du budget pour information des administrateurs, afin de s’approprier progressivement ce nouveau cadre de référence.
Sa mise en œuvre donne aujourd’hui la capacité au conseil d’administration d’encadrer les engagements ayant des impacts financiers sur plusieurs années que peut prendre l’organisme.
Quel contenu du budget voté ?
Le budget voté comporte désormais, à la fois des états en autorisations budgétaires et des états prévisionnels en droits constatés :
- des supports de l’autorisation budgétaire inspirés de la LOLF et sur lesquels porte la limitativité ;
- des autorisations d’engagement consommées par des engagements juridiques ;
- des crédits de paiement consommés au moment du décaissement ;
- un plafond d’autorisation d’emplois portant sur l’ensemble des emplois de l’organisme, et identifiant le cas échéant en son sein les autorisations d’emplois fixées en loi de finances ;
- les autorisations d’engagement et les crédits de paiements sont regroupés au sein d’enveloppes limitatives par nature de dépenses (personnel, fonctionnement, investissement et le cas échéant intervention).
- des supports à partir desquels peuvent être identifiés les enjeux de financement de l’organisme au cours de l’exercice.
- compte tenu d’une prévision de recettes relative à l’ensemble des produits encaissés dans l’année ;
- par le biais d’un tableau présentant l’équilibre financier résultant du solde budgétaire des prévisions de recettes et des crédits de paiement, et des opérations de trésorerie.
- des états prévisionnels de comptabilité générale – compte de résultat et état de l’évolution de la situation patrimoniale (tableau de financement) – adoptés par le conseil d’administration, qui permettent de continuer à appréhender l’évolution économique de l’organisme.
A l’instar des circulaires relatives aux exercices 2016, 2017 et 2018, celle relative à la gestion budgétaire et comptable publique des organismes et des opérateurs de l’État pour 2019 prolonge et renforce la doctrine budgétaire et comptable appliquée aux organismes, dans le respect de la réglementation édictée dans le recueil des normes comptables des établissements publics nationaux et le recueil des règles budgétaires des organismes, respectivement publiés par voie d’arrêtés le 1er juillet et le 7 août 2015. Sur le court terme, il conviendra d’en rapprocher les orientations des conclusions à venir du chantier sur la réforme de l’Etat porté par « Action publique 2022 ».
Pour en savoir plus, vous pouvez suivre notre formation La Gestion Budgétaire et Comptable Publique (GBCP) ayant lieu le 4 juillet à Paris
Aurore Beaufaron
Ministère des Armées
